土地糾紛案的調研報告
近幾年，土地糾紛呈現出復雜性、多樣性、群體性、容易引發社會不穩定等諸多特點。在審判中理性思考有關土地承包糾紛問題，認真總結這類案件的審判經驗，分析其特點和成因，探尋審判規律和解決對策，對于維護農民根本利益、穩定農村社區、化解矛盾，定紛止爭、構建和諧社會具有重要意義。本文將根據 2010年至2013年上半年我院受理農村土地承包合同糾紛案件的情況，分析本地區土地糾紛案件的類型特點，探討土地糾紛案件審理實務中的熱點、難點問題。
一、我院涉及土地糾紛案件的審理情況及特點
2010年至2013年上半年，我院共審結土地糾紛案件214件，其中2010年審結97件，2011年審結46件，2012年審結57件;2013年上半年審結13件。其中，承包合同類糾紛103件，土地承包經營權確認、轉包、承包地征收補償費用分配等糾紛110件。2010年至2013年，克什克騰旗法院已結214件土地糾紛案件中，判決案件47件，判決率為22%，調解結案81件，調解率為37.8%，撤訴案件86件，撤訴率為40.2%。
上述案件的主要特點是：
1、案件數量有所減少，但類型多樣化。隨著城市化建設進程的加快，矛盾主要集中在土地被國家征用或開發后，農村土地價值凸顯;大量的農民工多年在外務工，多數將家庭承包土地轉包、出租給他人經營，有的甚至將農村的房屋出賣給他人舉家遷出，將承包土地轉讓給購房者經營，現在返鄉后又要收回承包土地維持生計，導致農村土地糾紛案件上升勢頭迅猛，尤其是2011年，案件大幅上升。2011年后，案件數量有所遞減，但類型日益呈現出多樣性。
2、訴訟主體和法律關系日趨復雜。主要是承包土地的農民與所在村委會、嘎查之間、承包戶家庭成員之間、同一地塊的幾個承包人之間、村委會、嘎查與流轉租用人之間以及承包戶與政府之間，部分糾紛存在多方當事人，案件既屬合同糾紛又有侵權行為，還涉及行政行為，法律關系十分復雜。
3、引發涉及土地承包經營權流轉糾紛的原因多種多樣。有村民與村委會、嘎查之間履行承包合同引起的糾紛、離婚分割承包地引起的糾紛、未按程序發包或調整土地引起的糾紛，有因客觀情況發生無法預料的重大變化致土地流轉租金低廉誘發的糾紛、村委會、嘎查違法收回外出務工人員承包地引發的糾紛，有政府對同一地塊向兩人以上分別頒發了土地承包經營權證引發的糾紛，農民工返鄉潮引起的收回轉讓、轉包、出租的承包地發生的糾紛等。
4、容易引起矛盾激化和群體性上訪事件。土地是農民最重要的生產資料，是農民基本的生活保障，其具有保障農民生存利益的功能。土地糾紛案件涉及面廣、社會影響大、敏感度高，糾紛中各種社會關系和利益需求錯綜復雜，農民群眾情緒大，很容易激化矛盾，更易引發集體訴訟，造成社會不安定因素。加之農民群眾法律意識淡漠 ,一些群眾不能控制自己的情緒,導致群體性上訪事件時有發生。
二、克什克騰旗人民法院審理農村土地承包糾紛案件的難點及法律適用
(一)土地承包合同糾紛
1、土地承包合同糾紛的成因：
土地承包合同糾紛多為以下原因引起：(1)法律和政策的變化引起的糾紛;(2)管理混亂引起的糾紛，例如土地權屬界限不明確、土地大面積開發或層層轉包引發;(3)村干部權利濫用引發的糾紛，主要表現在違法收回農戶承包地、違法調整農戶承包地、不落實二輪承包政策、強迫承包方流轉土地承包經營權;(4)基層政府利用職權強行干預引發的糾紛，該類糾紛主要是村集體不經農戶同意，將農戶承包的土地擅自發包，或者基層政府不經村集體授權，以自己的名義強行發包屬于村集體的土地;(5)經濟利益驅動，主要分為兩種類型：一是土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，后來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅動心理不平衡產生糾紛;二是強行終止合法有效的土地承包合同，因為近幾年土地收益明顯增加產生較大利潤，村民在經濟利益的驅使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。
2、土地承包合同糾紛中的熱點、難點的問題及法律適用
(1)應如何認定和處理無效農村土地承包合同糾紛案件;
農村土地承包合同糾紛的效力之爭主要是爭議承包合同的簽訂是否經過民主議定，即是否按照土地管理法、村民組織法以及相關法律法規規定的集體經濟組織在對外發包土地時必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，未經此程序則合同無效。筆者認為：此類糾紛的提起，首先要審查主體資格，《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第二條已明確規定此類訴訟的主體資格，提起訴訟的原告屬發包方所屬的半數以上村民，被告為發包方，承包人作為第三人。對于如何從證據的角度確認是否經過民主議定，完善的做法是召開全村村民參加的村民大會或以戶為代表參加大會，制作會議紀要，全體村民是否同意均簽名摁手印所統計出來的人數這是最直接的無可爭議的證據。而事實上在審判實踐中，還是要根據案件本身全面系統地進行審查，具體情況具體分析。對于居住分散地處偏避或外出人員較多的地區，村組干部通過廣播、集市或公告形式將承包的標的、條件公布于眾，在招標期間集體成員對標的和發包條件未提出異議，就應視為一種認可。由此而形成的承包合同就應認定符合民主議定原則，確認合同有效。此種認識亦符合《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》第二十五條第二款的規定，即自承包合同簽訂之日起超過一年或雖未超過一年，但承包人已實際作了大量的投入的，對原告方要求確認該承包合同無效或者要求終止承包合同的，人民法院不予支持。
(2)土地承包合同履行過程中承包方出現違約情況是否應該支持發包方解除合同的請求。
承包人在履行土地承包合同過程中，會出現一些違約的情況。如承包人簽訂承包合同后，根據合同規定進行了土地開發并種植了作物，投入也比較大，在合同的履行過程中，欠繳了部分承包金，對于這種情況是否應解除合同。筆者認為，要具體情況具體分析。如雙方合同約定欠繳承包金達一定時間則發包方有權解除合同的，則發包人也應在合理的時間內催告，只有經催告后仍不繳納或者承包人明確表示拒絕繳納的才能解除合同。如催告事實不明，雙方對此各執一詞，且訴訟過程中承包人積極表示愿意履行并同意補繳承包金以及遲延履行期間的罰息，從有利于農業生產和穩定出發，不能支持發包方要求解除合同的請求。承包人遇到了較大的自然災害而暫時無力繳納承包金的，發包方亦不能隨意要求解除合同，相反應適當減免當年的承包金。如承包人經催告后的確無力履行繳納承包金的義務，并已達到合同約定解除的條件，發包人又不允許其繼續拖欠承包金執意要解除合同收回土地的，此種請求可予以支持，但要對地上的附著物進行正確處理。法律未明確規定承包合同解除時應如何處理。筆者認為，地上的附著物是承包人投資開發、種植和管理的，所有權是屬于承包人的，承包人的財產所有權應得到保護，發包人不能因為承包人違約即可無償取得屬承包人所有的附著物。
由于承包人從事農業開發這一合同根本性義務已履行，對其已履行部分應予以保護，對其違約可根據其違約造成的后果是否嚴重來確定違約責任的大小來承擔違約責任。筆者認為，土地承包案件解除合同后，妥當的做法是短期作物當年收獲的應允許承包人按季節收獲完畢，收獲的果實既可以以實物交給發包方沖抵所欠承包金，也可以在承包人出賣產品后所得價款償還所欠承包金;對于長期作物如果是果樹等經濟作物，則應根據果樹成活的年限請有關部門進行評估，其價值在折抵所欠承包金后，尚有盈余則由發包方作價補償給承包人，承包期間所建的農用設施等，尚有利用價值的，也應評估后作價補償給承包人。審判實踐中，尤其要注意保護好不能移動之物的所有權。對開發能力有限只開發了部分，未完全達到合同約定的開發目的，發包方要求解除合同的，是否應予以支持。從穩定出發，已開發的部分，發包人獲得了承包金，該部分應繼續由承包人承包，尚未開發的，經審查承包人開發能力有限，發包人也未獲得承包金，可由發包人收回另行發包。至于承包人違反合同改變土地的農業用途則屬根本性違約，且也違反法律規定，應一律解除，其損失應由承包人自負。
(二)土地承包經營權侵權糾紛
在承包經營權侵權糾紛中，因承包地“坐落”、“四至”界限不清，難以認定侵權事實存在是該類案件的難點問題。對于此類案件，應當告知當事人到有關部門明確“坐落”、“四至”界限，再進行民事訴訟。如果當事人堅持訴訟的，應當依舉證責任分配規則進行裁判。
土地承包經營權證書與實際面積不符，這是我們在此審判此類糾紛中發現的另一個突出問題。土地承包經營權侵權糾紛的審理過程中，爭議的承包土地林地基本有 90%的案件實際面積與承包經營權證書載明的面積不符，實際面積往往大于證書面積，這說明當初承包時，合同填發人與丈量人并未認真的開展工作，這就為引發今后土地承包侵權糾紛埋下了伏筆。
筆者認為審理土地承包經營權侵權糾紛案件，一是法官在審判時不能簡單的以土地承包經營權證據載明的地名四至界限和面積作出裁決，最好到當地去實地考量一番，再多方調查證人。這雖然與民事舉證原則相違背，但這涉及到當事人的合法權益，為了查明事實真象，以便法院作出公正裁決，人民法院對此類案件應當依職權進行調查取證，這也符合關于民事訴訟證據的相關規定。二是人民法院應盡量以調解方式結案，具體對地塊地界的堪界由當事人去自行處理，這有利于徹底了結糾紛，以達到案結事了的法律效果和社會效果。其次，在審判中應積極協調村組干部及原丈量土地的相關知情人員，在全面了解土地變動情況的基礎上，召集雙方進行多次搓商，通知雙方到現場堪界丈量，落實地界及面積，反復向雙方宣講法律原則，雙方應本著互諒互讓，相互尊重，公平合理，團結和睦的相鄰糾紛處理原則來對待糾紛，審判人員應多做各方思想工作，實在都做不通，再依法判決。案件審理后的執行過程中，為防止此類糾紛再次發生，引發上訪，法院應與鄉鎮村組協調對承包合同書和經營權證書進行適時的變更和續簽，該更名的更名，該更證的更證，該變動的要變動，本著實事求是，合理合法的原則作出妥善的處理。
(三)土地承包經營權流轉糾紛
該糾紛是指在土地承包期內，由于土地承包法律關系的主體、客體、內容發生了變化，導致土地承包經營權的變更、終止等。
處理該類糾紛首先應明確轉包、出租、互換、轉讓的概念。土地承包經營權流轉中的轉包是指承包方將土地承包經營權移轉給本集體經濟組織內部的其他農戶，原土地承包關系未發生變更;出租是指承包方將土地承包經營權租賃給本集體經濟組織以外的人;互換是指集體經濟組織內部的農戶之間因方便耕種和各自需要的原因，對各自的土地承包經營權進行交換;轉讓是指承包方將土地承包經營權移轉于他人，原土地承包關系終止。
審判實踐中，該類案件的的的熱點、難點的問題主要有以下幾點：
一是流轉期限問題。筆者認為，承包方依照《中華人民共和國農村土地承包法》的規定，對土地承包經營權采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式進行流轉的，流轉的期限不得超過本輪土地承包期的剩余期限，超過的部分應為無效。
二是農戶代表人以個人的名義簽訂的土地承包合同。筆者認為，土地承包合同雖以農戶代表人個人的名義簽訂，但土地承包經營權屬于全體家庭成員按份共有。農戶代表人未經其他家庭成員同意的，將土地承包經營權流轉給第三人，除非其他家庭成員有證據能夠證明該流轉行為違背其真實意思，并且在流轉合同簽訂之日起一年內主張權利，否則即應認定流轉合同有效，其他家庭成員主張返還其承包經營權份額的，應不予支持。
三是轉包人、承租人未經承包方同意，擅自將土地再轉包、轉租給第三人的。筆者認為，對于承包方請求解除與轉包人、承租人的轉包合同和租賃合同，并請求確認再轉包合同和轉租合同無效的，應予支持。
四是承包方中的一人或數人，因升學、服兵役、考取公務員等原因喪失集體經濟組織成員資格后，發包方可否收回土地。筆者認為，只要其所在的“戶”還存在，還有其他家庭成員繼續履行承包合同，則發包方不得收回其土地。
五是對于已經取得其他集體經濟組織成員資格的農戶或農戶成員，原集體經濟組織是否可以收回其承包地。筆者認為，對于該類糾紛應區別對待，如其在新的集體經濟組織未取得承包土地，原集體經濟組織不得收回其承包地;如其在新的集體經濟組織取得了承包土地，原集體經濟組織應依法收回其承包地。
六是棄耕、拋荒的原承包經營戶在棄耕拋荒時未辦理土地自愿交回手續，現原承包方以此為借口，向村委會主張承包經營權。此類糾紛，審判實踐中又分以下兩種類型：一種是村委會將收回的土地臨時做村里的機動地處理，另外一種村委會已把棄耕拋荒土地再次分配其他農戶。對于第一種類型，一般認為村委會應將棄耕拋荒土地分給原承包戶耕種。第二種類型是審判時間難點，審判實踐中，對于村委會還有其他機動地的，處理意見為村委會從其他機動地中為原承包經營戶調整土地;對于村委會沒有機動地的，審判實踐中，處理意見不一，有的認為應駁回原告訴訟請求，因為判決已沒有意義，執行不能;有的認為應對原告的訴訟請求予以保護，不能因為執行不能而剝奪原告的權利;有的認為對于此類糾紛，法院應不予受理。這類案件雙方極端對立，極易引起上訪，法院為此苦于協調，至今對于這類案件法院尚未形成統一意見，沒有處理的良策，審判工作處于兩難境地。
(四)承包地征收補償費用分配糾紛
隨著我國城市化進程的進一步加快，農村土地被國家征用的數量逐年增多，伴隨著土地補償費分配所帶來的農村集體經濟組織收益分配問題由此凸現，村民因土地補償費分配起訴村民委員會或村民小組的案件由此不斷上升，由此引發的群體性上訪事件也日益突出，農村集體土地征用中有關問題也越來越引起人們的關注和思考。但由于法律規定的不到位，此類案件的審理在法律適用上存在諸多不一致
審判實踐中，該類案件的的熱點、難點的問題主要有以下幾點：
一是此類糾紛是否屬于法院受理范圍。
征收補償費包括土地補償費、安置補償費和地上附著物及青苗補償費。土地補償費歸農村集體組織所有，安置補償費根據是否需要安置人員來確定，地上附著物及青苗補償費歸所有者所有。該類糾紛通常體現為承包方要求分配土地補償費。在審判實踐中，多認為此類糾紛系集體經濟組織成員與作為集體土地經營管理者的發包方之間的糾紛，當事人之間雖然具有外在的某種不平等性，但其實仍屬于平等民事主體關系，法院對此類糾紛案件應予受理。但當事人就土地補償費的金額提出訴訟時，因土地補償費的金額屬于民主自治范圍，對此類糾紛不應受理。
二是在案件的審理過程中，法院對村民會議形成的承包地征收補償費的分配方案的審查意見。
農村集體經濟組織往往以“村民自治”為由，在征地款的管理和使用以及分配的問題上隨意性比較大。按照我國村民委員會組織法的規定，村集體是一個自治組織，有權決定分配方案。但對經過村民會議形成的分配方案的司法審查應當是程序的合法性審查還是應包括其內容的合法性審查，審判實踐中存在著分歧意見：
一種觀點認為：征地款分配是一個村民自治的問題，只要其程序合法，則法院不應當干預。另一種意見認為，對分配方案的審查不但要進行程序的合法性審查還要進行內容的合法性審查。
審判實踐中，多數傾向于第二種觀點。理由是村民自治不能違背國家法律的規定。村民會議或村民代表會議作出的決定，雖然是民主決策，符合民主議定原則，本村村民都要遵照執行。但《民法通則》第九條規定“公民從出生時起到死亡時止，具有民事權利能力，依法享有民事權利，承擔民事義務。”《村民委員會組織法》第二十條的規定：村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。根據《民法通則》、《村民委員會組織法》的上述規定，作為村民，所享有的民事權利能力一律平等，是公民在法律面前一律平等的憲法原則和民法上的平等原則在民事權利能力問題上的具體表現。公民的民事權利能力是法律賦予公民終身享有的。民事權利能力是公民的生存資格，除非民事主體消滅，或除非依法律規定經法定程序加以限制或剝奪，任何組織和個人均不得限制或剝奪。一些農村部分村民的土地收益權得不到保護，與人們對村民自治的模糊認識有很大的關系，其所依仗的就是村民自治制度所賦予的一些權力，其實這是對村民自治權力的濫用。在一個民主和法治的國家，任何形式的自治都不能同國家的`依法行政相違抗，任何形式的自治章程都不能同國家的法律相抵觸，任何形式的社區民主決定都不能損害公民的基本權利。
由此可見，分配方案是村民行使自治權的體現，但該自治權不是絕對的。分配方案的形成不僅應符合民主議定程序，在內容上也必須合法，不得與憲法、法律、法規和國家政策相低觸。凡是違反法律、法規及國家政策強制性規定的，或侵犯村民合法人身、財產權利的，應確認其無效。
三是土地承包經營戶成員死亡的，死亡成員的繼承人可否繼承補償費用。
筆者認為，以家庭方式承包的，土地承包經營戶成員死亡，在其他成員繼續經營期間，因土地征用而發生補償費用的，死亡成員的繼承人無權要求繼承補償費用。但如果土地承包經營戶成員死亡之前，就已經發生補償費用的，其繼承人有權要求繼承。
(五)土地承包經營權繼承糾紛
審判實踐中，關于家庭承包方式的土地承包經營權可否繼承的爭論由來已久。有的法官主張，土地承包經營權不能繼承，其理由主要有：一、農村土地承包是一種合同關系，作為合同一方當事人的承包人死亡，承包合同即行終止，根本不發生繼承。二、土地承包經營權的標的物是農民群眾集體所有的土地，不是承包人的私有財產，所以不發生繼承。三、土地承包經營權是基于承包合同關系而產生的經營管理權，是一種非財產權利，不屬財產繼承的范圍。有的法官認為，土地承包經營權可以繼承，其理由主要有：一、承包的土地雖然不屬私有財產，但土地承包經營權的繼承不發生土地所有權的轉移，即繼承人繼承的不是土地所有權，而是土地承包經營權。承包經營權的繼承并不改變承包土地所有權的歸屬。二、土地承包合同雖然是設定土地承包經營權的基礎原因，但“土地承包經營權一經產生就成為物權性質的財產權。”既是財產權利，那么“在農村使用人死亡后，法律應當允許其繼承人繼承農地使用權。”尤其是《物權法》明確規定“土地承包經營權”屬于“用益物權”。
筆者傾向于第一種觀點。以家庭承包方式實行農村土地承包經營，主要目的在于為農村集體經濟組織的每一位成員提供基本的生活保障。根據《農村土地承包法》第十五條的規定，家庭承包方式的農村土地承包經營權，其承包方是本集體經濟組織的農戶，其本質特征是以本集體經濟組織內部的農戶家庭為單位實行農村土地承包經營。因此，這種形式的農村土地承包經營權只能屬于農戶家庭，而不可能屬于某一個家庭成員。根據《繼承法》第三條的規定，遺產是公民死亡時遺留的個人合法財產。農村土地承包經營權不屬于個人財產，故不發生繼承問題。
而家庭承包中的林地承包和針對“四荒”地的以其他方式的承包，由于土地性質特殊，投資周期長，見效慢，收益期間長，為維護承包合同的長期穩定性，保護承包方的利益，維護社會穩定，根據《農村土地承包法》第三十一條第二款、第五十條的規定，林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內繼續承包。以其他方式承包的承包人死亡，在承包期內，其繼承人也可以繼續承包。但是，繼承人繼續承包并不等同于繼承法所規定的繼承。而對于除林地外的家庭承包，法律未授予繼承人可以繼續承包的權利。
(六)離婚案件中的土地糾紛
離婚案件中，很少就承包經營地的流轉分割問題作出裁判。這導致很多離婚案件的當事人在事后就土地的分割問題發生糾紛，而根據“增人不增地，減人不減地”的原則，離婚案中的婦女土地權利的保護很難得到保證。新立戶的離婚婦女無法在離婚以后再次分配到土地，導致離婚婦女的土地權益遭受侵害，威脅其基本的生存生活。筆者認為，對夫妻共同享有承包經營權的土地，在離婚時應當進行分割;如果離婚時未進行分割，離婚后一方主張確認其承包經營權的，法院應予支持。
民為國之根，農為民之本。土地問題，關乎民生，涉乎民計，維乎民意。作為基層法院，在處理農村土地承包糾紛中，要著重進行調解，努力將問題化解在基層，維護基層群眾組織的穩定和諧，切實解決涉及土地糾紛審判工作中存在的問題。
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