建筑工程招標投標的存在問題和對策
建筑施工市場在由計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，由于具體操作過程中出現的偏差，工程建設項目施工招投標過程中也出現了一些有悖國家現行法律、法規、規章制度的新情況。具體存在哪些問題呢?應該怎么去解決呢?我們一起來看看!
一、我國工程建設項目招投標過程中存在的問題
目前，建筑市場招投標活動中存在問題的焦點在政府投資工程上，特別是這些工程在招投標階段“暗箱操作”、“違規操作”，剝奪了潛在投標人公平競爭的機會，同時給一些腐bai分子提供了“尋租”沃土。目前工程招投標中“違規操作”已經漫延到招投標活動的各個環節，且單個環節行為較難認定為違法違規。建筑市場經過多次整頓取得了一定成效，但違規行為從公開到隱蔽，從個別人“一錘定音”到整個招投標過程不正當的“系列操作”，形成了程序上的合法而實質上滲透著腐bai。這種狀況不予以整治危害性更大，將使建筑市場處于非良性競爭狀態，危害行業的健康發展，且毒害黨風和社會風氣。針對建筑市場招投標活動中存在的問題，以下將從法規、體制、社會環境以及建筑產品特點、招投標活動運作機制等方面分析其成因。
1、現有法規體系存在彈性空間
目前，建筑工程招投標依據的法規主要是《招投標法》、《建筑法》及有關部令和地方法規(以下簡稱“招投標法規”)。《招投標法》有些條款規定本身就留給業主或代理機構彈性空間，如第十二條賦于項目業主(自行招標或委托代理機構)辦理招標事宜的權力第十八條第二款、第二十條有關不得對投標人有歧視性條款規定第四十條評標委員會對投標文件進行評審和比較的條款等。對這些條款的把握從某種意義上而言，對當事者的道德約束高于法律約束。目前，招投標競爭非常激烈，競爭對手得分(綜合評審法)差距非常微弱，法律提供的微小彈性空間都直接影響評標結果。《招投標法》作為指導我國招投標活動的法律，它應當給各方主體追求效率的空間，但作為政府投資工程，應有更嚴厲的規章，確保招標工作的公平性，最大限度的減少彈性空間。
2、體制現狀提供“操作”可能
現階段我國的建設體制基本上還是條、塊分割，各個法人單位承擔項目業主，并按行政隸屬關系接受其上級主管部門監督。為了解決各項目法人單位的專業素養問題，在招投標階段引入了招標代理制，施工階段聘請社會監理，并強制性地接受政府監督。從實踐來看，建設市場存在的問題大部分都是萌芽于招投標階段，招標代理制引入并沒有實現工程招投標過程的貫徹“三公”原則。究其原因，是體制問題。現有的建設體制，項目法人都不是本質意義上的法人，它是各級政府(公共財政)的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在執行公務(選擇招標代理、資格審查、評標、定標)時，僅有道德的約束，來指導他們為所服務的機構決策。經濟學上有個理性人的假設，當他們能以極小的風險(體制設計給他權力，法律提供彈性空間)獲得個人利益較大的回報時，道德約束力就顯得脆弱。實踐中存在領導不干預，經辦人員干預項目業主不干預，招標代理人干預的狀況，現實地說明了一切。
3、建筑產品特性便于充當“操作”載體
從理論上說，建筑工程作為期貨商品，商品品質的預期性特點引起需求者對商品品質的不確定性擔憂，因而商品需求者(招標人)更為關注的是商品生產者(投標人)的資信、業績及可信度。現實中，在項目法人主體層層代理情況下，建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建筑產品(主要指變更設計)雖然技術含量不高，但由于一個承包合同清單項目眾多，工程實施及結算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務處理較具彈性，存在著“黑色利潤”空間，這個空間提供了工程項目招投標“暗箱操作”物質基礎。從而使建筑市場在宏觀上形成過度競爭的局面，而在微觀上商品需求者又有排斥競爭的內在動力。從國內到國外公共工程建設上都存在這種傾向。
4、誠信經營社會基礎尚顯薄弱
我國處于建設社會主義市場經濟的初步階段，雖然市場經濟已在整個社會生活中占主導地位，但由于長期計劃經濟作用的結果及傳統文化使然，人們在日常活動中仍衷情于“權力”。建筑產品雖然牽涉到每一位民眾，但它不像家電產品，民眾可以自主行使購買和監督的權力，致使家電業必須以誠信經營為本，取信于民，才能獲得市場份額。現實中建筑產品采購權集中在少數人手里(招標人、代理人、評標專家委員會)。由于建筑產品招投標的某些內容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監督，減少了投標人因為虛假信息導致投標失敗的.風險。還有，一個企業由于虛假信息在一個項目投標失敗，并不至于遭到像在西方發達市場經濟國家那樣受到市場驅逐，所以，投標人提供虛假信息參與投標的現象愈演愈烈。依托有形建筑市場，利用現有信息技術完全可以對投標人信息進行準確、全面的核審，但由于地方保護主義，全國統一信息平臺整合工作滯后于現實監管需要，也給“暗箱操作”者提供了機會。
5、交易各方主體尚未成為實質上獨立運作的市場主體
上面已分析現有體制下，項目業主僅是法律意義上的主體，實質上僅是各級政府的代理人。項目業主的價值取向與掌握的權力，決定著招標代理人不能純粹從公平與效率角度進行招標運作，否則招標代理有可能失去市場。在這種體制約束下，招標代理人從某種意義上，僅是按照業主的意愿幫助業主完成符合法規程序的招投標運作，使業主傾向的中標人合法化。
建筑市場交易各方中重要的主體承包商，在我國就更具特殊性。目前，在建筑市場中存在一些個體(包工頭)以法人名義參加工程招投標，這也是中國特有的承包商體制所決定。建筑施工業作為完全競爭性行業，行業門檻并不高，但進入該行業有政策壁壘資質管理。由于歷史原因，我國施工企業尤其是高等級資質的施工企業仍是國有和集體占主導地位，這些國有企業通過多年改革仍未形成企業發展的動力機制。由于建筑行業政策壁壘的存在，行業內企業處于只進不出的狀態，令行業內競爭日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當方式。作為目前國有(集體)企業管理者，他們對現有市場競爭態勢必然作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對自身風險較小的經營思路。企業自主投標投入大，且有許多公關費用，這對國企來說，無疑是心頭的痛，若多標未中，經營者自身就要面對許多公關費用而束手無策，同時令企業陷于困境反之，通過投標代理人，企業開具介紹信，就有一筆收入，中標后還能收取管理費用，將投標風險轉移給“掛靠者”。這樣企業可以在舉步維艱中生存，而企業管理者不承擔個人風險，甚至還可以有隱性收入存在。對“掛靠者”而言，他們不一定具有能力(包括人力、物力)維持一家企業運作;即使有能力，他們也較難在起步階段就創辦一家高等級資質的施工企業再有，即使創辦成一家高等級施工企業，維持企業運轉所需的管理費用，也令他們承擔很大的風險。正是這種思維定勢，造成了現在建筑市場中掛靠盛行，甚至出現專以投標謀利的個體。總之，現在建筑市場招投標活動中各方交易主體由于體制、機制上的原因，從某種意義上都被“掛靠者”操縱著。
6、行政主管部門監管招投標工作存在難點
從法規上說，行政主管部門目前主要依靠《招標投標法》、《建筑法》及有關部令和地方法規等監督招投標工作，但在實際工作中缺乏實施細則。特別是法律規定的歧視性條款較難把握，導致行政自由裁量權過大，極易發生越位和缺位行為，也給招標人(招標代理人)“暗箱操作”提供可乘之機。就組織機構而言，隨著政府機構改革深入，政府機關越發精簡，配置人員更少。目前，我國處于建設高峰期，項目規模大、數量多，分布廣，許多建設項目法人作為一次性業主缺乏工程項目經驗，建筑市場必然產生大量問題。面對此種狀況，建設行政主管部門成立的招標辦及有形建筑市場，又人為割裂，導致人力資源浪費，監管力量更趨削弱。從行政手段看，建設行政主管部門管理建筑市場，特別是規范業主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性的消極手段，從理論上說，過多使用消極手段會傷及自身，最終會影響事業的繁榮。
7、評標專家委員會未能實現既定功能
《招標投標法》的頒布從法律上對招投標活動中評標專家委員會的地位進行了界定，減少了項目業主對項目定標的行政直接影響，理論上體現了項目評標的民主化、科學化。然而，在實際運作中評標委員會并沒有很好實現其預定功能。具體原因如下:①按照《招標投標法》對評標專家資格的界定，只有在大、中城市方才有條件建立具有一定容量的評標專家庫，合乎條件的評標專家在數量上顯得不足;②評標專家從社會各行各業產生，評標專家的思想道德素質及專業素養較難把握，特別在庫容不足的情況下，合乎法律硬件規定的專家基本都入庫，致使專家質量參差不齊;③社會化選拔評標專家的方式，對專家僅有法律的約束，行政上對其約束不力。但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束也不硬。對評標質量而言，主要依靠評標專家對自身的道德約束，道德約束對環境的依賴性很強，在目前復雜環境下，道德約束往往顯得蒼白;④現在招標項目眾多，項目規模專業差異很大。對大部分項目而言，代理機構從壓縮招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實，往往僅是履行法律上的程序而已。基于以上分析，我們對現有評標委員會充當招投標活動中“橡皮圖章”的功能，或評標專家參與“暗箱操作”，針對特定問題作出特定評判的現象就會有客觀的認識。
8、建筑工程招投標“黑白合同”盛行
目前在我國工程招投標中，建設單位與招標單位或招標代理機構串通，搞虛假招標，明招暗定，簽訂“黑白合同”的問題相當突出。在十屆全國人大常委會第五次會議上，全國人大常委會副委員長李鐵映向會議作了全國人大常委會執法檢查組關于建筑法實施情況的報告。他說，所謂“黑合同”，就是建設單位在工程招投標過程中，除了公開簽訂的合同外，又私下與中標單位簽訂合同，強迫中標單位墊資帶資承包、壓低工程款等。“黑合同”違反了招標投標法、合同法和建筑法的有關規定，極易造成建筑工程質量隱患，既損害施工方的利益，最終也損害建設方的利益。在檢查中，檢查組了解到這個問題不僅相當普遍，而且難以查處。要加強對建設單位行為的規范和監督，嚴肅查處簽訂“黑白合同”等違法行為。要充分認識黑白合同的嚴重性和危害性，下決心解決這個問題。政府在投資建設項目時要帶頭遵守法律，同時要改革政府投資工程管理方式，按照“建管分離、用建分離”和專業化管理的原則，逐步建立權責明確、制約有效、科學規范的建設管理體制及運行機制。
此外，在工程建設項目招投標中，諸如主管部門及建設單位對施工企業資格審查控制不嚴、地區和部門壟斷、行政嚴重干預、投標定標過程控制不嚴、權錢交易、完整項目被切割、隨意更改評標辦法、有意壓縮編制標書期限、標底缺乏合理性等等現象還大范圍地典型存在。建筑工程正是存在以上諸多法規、體制、社會環境、機制及建筑產品本身特性等原因，導致了建筑工程招投標活動中產生了一系列“暗箱操作”。其操作行為具體體現在招標“游戲規則”的制定，這些規則從發布公告、接受報名、資格預審到投標文件都作出了一系列有傾向性的安排，并且發展到監管部門根據現有法規很難從書面材料上認定其違規行為。各地監管部門等針對這些問題雖然制定了很多規范性文件予以糾正，然而，由于以上深層次原因未能破解，往往“道高一尺、魔高一丈”。市場狀況仍然不容樂觀，建筑市場招投標活動仍然未能實現完全按照承包商實力或項目管理班子實力進行競爭。
二、成因分析
造成上述問題的原因有很多方面，歸結起來體現在三個方面的反差：
1、高利潤回報與低違規成本的反差。工程項目承包利潤比較高，施工企業不惜采取回扣、行hui等非法手段進行“攻關”，從而多攬工程。雖然《中華人民共和國招標投標法》中對大多數招投標違法行為都規定了“中標無效”的處罰，應該說還是比較嚴厲的，但由于地方保護或是部門利益的左右，目前對招投標違法行為的處罰相對很輕，多數只是罰款了事。
2、招投標業務高速發展與制度建設相對滯后的反差。有形建筑市場的法制建設還不完善，公開招投標各種相關配套措施還不規范，存在不少漏洞和難以操作的地方。
3、高隱蔽交易與低水平監管的反差。場內結果是場外交易的體現，而有形市場中的違紀違法行為交易隱蔽，往往是在有形市場外一對一地進行，很難被抓住把柄，就算在招投標過程中有一些異常行為，也可以憑目前法律法規的漏洞輕易搪塞過去。相比之下，目前政府監督機構的執法水平不高，部門間協調配合薄弱，許多環節管理不嚴、紀律松馳、漏洞多。從市綜合行政執法局查處的一些案件來看，發現招投標違法違規案件主要靠因“分贓不勻”而“內訌”的告發。
三、預防和控制工程建設項目招投標中存在的問題的對策及解決措施
建筑工程招投標行為成為社會熱點，各級領導部門，特別是建設行政主管部門和行政監察部門都投入了大量精力，取得了一定成績。領導指定承包商、明目張膽“違規操作”現象得到扼制，但“違規操作”行為從公開到隱避仍然肆虐于招投標活動中并被披上“合法”的外衣。從目前及發展來看，國有投資占整個社會固定資產投資的比重將逐漸降低，政府完全可以將建筑業發展的效率問題交給市場(社會投資)。政府投資一般項目招投標在“三公”原則基礎上，強調公平優先兼顧效率的原則，在具體運作上對跨入門檻的承包商一視同仁，招投標“游戲規則”增加隨機性，保證公平性，以謀取額外的社會效益(避免社會各界的詬病，有利于提升政府形象)，使政府投資項目利益最大化。
1、修正法律法規中的漏洞與沖突。我國正處在法制建設的轉型期和過渡期，有些法規需要有一個制定、實施、完善、修訂的過程。但從提高招投標監管工作質量的角度上看，應該加快法規建設步伐，有些問題應盡早解決，從而保證招投標活動的正常開展，促進招投標工作質量的不斷提高。
2、加強工程建設項目施工招投標法律、法規的宣傳教育，強化工程建設項目施工招投標相關領導和工作人員的法律意識。2003年5月1日，由國家發展計劃委員會、建設部、鐵道部、交通部、信息產業部、水利部、民用航空總局聯合頒布施行的《工程建設項目施工招標投標辦法》，以及20o0年1月1日頒布施行的《中華人民共和國招標投標法》，各級建設行政主管部門應當加大招標投標方面的法律、法規、規章制度的宣傳力度，尤其是建筑施工企業的負責人，要組織他們進行這方面的專門法律法規的教育，以預防為主，對觸犯相關法律法規者給予嚴懲。另外，在全社會宣傳招標投標法律法規頒布的意義。
3、建立檢查和處理結果定期公示制度。建筑市場規范化管理必須始終堅持有法必依、執法必嚴、違法必究的原則，加大執法力度，堅持常備不懈地檢查監督，對違法亂紀行為給予狠狠打擊，強化處罰措施，依法規范交易行為。招標投標政府監管部門應與計劃、土地、規劃、工商、紀檢、質監、安全等部門互通信息，協同運作，各司其職，共同維護建筑市場公平競爭的運作機制。對于違法違規的單位和個人，要堅決實行“三個一律”，即一律給予經濟處罰，一律給予紀律處分，一律公開曝光。
4、嚴肅法紀，加大工程建設項目施工招投標的違法案件的查處力度，對于已經查出的工程建設項目施工招標投標過程發生的違法犯罪案件，各有關司法機關應加緊辦案，不要久拖不判，這樣容易讓人民群眾以為犯事后，犯罪分子想方設法利用時間退回贓款后從輕判處，給其他人造成一種只要不被抓住，幾代人都享受不盡的榮華富貴以可乘之機，要對一些典型案件依法從重從快查處，由于近幾年建筑行業腐bai的高發行業。所以，要加大對建筑行業的監督、審計力度。
5、認真做好施工企業的資格預審和后審。對于目前掛靠企業資質比較嚴重的情況，應當從資質的管理入手，提高對建筑施工企業資質管理力度，可以考慮修改相關的資質管理和資質年審規定，加大對允許掛靠的處罰力度，只有讓建筑施工企業感到壓力，才能真正預防和制止企業資質掛靠行為。
6、建設單位要嚴格按照《工程建設項目施工招投標辦法》的要求程序辦事。在《工程建設項目施工招投標辦法》中，明確了各級發展計劃、經貿、建設、鐵道、交通、信息產業、水利、外經貿、民航等部門和各地規定的職責分工，加大對工程施工招標投標活動的監督，依法查處工程施工招標投標活動的違法行為。
7、加大工程建設項目施工招投標的過程監控，發揮社會各界的監督作用。在社會各界監督中，影響力比較大的是新聞媒體，要積極鼓勵新聞媒體行業更多關注建筑施工行業，群眾的監督作用也要積極鼓勵，對于提供信索的個人和單位，有關部門的保密措施要作好，并適當給予一定的物質獎勵。
8、充分發揮中介機構在工程建設項目施工招投標的作用。可以考慮實行招標代理制，讓信譽高、實力強、技術全面的招標機構代理，政府只負責監督，這樣，可以避免政府權力的尋租行為，從而使招標行業步入良性發展軌道。《建筑法》、《招標投標法》頒布后，對遏制建筑市場中的不良行為起到了積極的作用，但上有政策、下有對策的上述新問題又產生了。要解決以上建設工程招投標中存在的突出問題，關鍵是各級政府和有關部門領導應高度重視，切實貫徹落實好《建筑法》、《招標投標法》，認真深入基層調查研究，結合本地實際，從源頭上有針對性的制定一些具體的實施辦法和制約措施，進一步完善有形建筑市場，建立全程式電子網絡公開辦事制度，進一步推進公開辦事制度，最大限度增加工作透明度，杜絕暗箱操作，凈化建筑市場環境，促進社會經濟健康發展。
9、主動與國際慣例接軌。改變一些與國際招標規則不一致的政策、運行機制，使我國的建筑企業能參與國際競爭。通過國際競爭，改變我國建筑市場長期封鎖、地方保護主義嚴重的現狀，創造建筑市場較好的對外平等競爭機會與環境。政府直接插手市場，用行政命令的手段干預市場經濟活動的時代已經一去不復返了，隨著市場的進一步開放，長期存在的、導致中國建筑領域司空見慣的地方保護主義和行業保護主義現已成為眾矢之的。
建筑工程招標投標，從業主指定—議標—邀請招標到現在的公開招標，可以說已經有了很大的進步。公開招投標制度設計的初衷，是引入市場公開競爭機制，規范建筑市場交易行為，促進資源優化配置，保證建設工程的工期和質量，降低工程造價，特別是防止暗箱操作，加強權力制約，預防權錢交易等腐bai行為。《招標投標法》曾一度被贊譽為“陽光法案”。我們還需要加大工程招標投標制度的宣傳力度，增強規范招標投標的意識，同時逐步完善健全的、嚴格有效的政府監管機制，促進招標投標活動公開、公平、公正的開展，保障工程建設行業健康有序發展。
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