優化審判人力資源配置情況調研報告
(一)人員數量情況
截止20__年10月底，全省法院在編總人數21629人，省法院539人，中級法院3789人，基層法院17301人。全省法院共有法官__604人，其中院領導__27人，占法官總數的10%；綜合部門法官2735人，占法官總數的20%；審判執行一線法官9542人(含庭長1464名)占法官總數的70%。
(二)審判資源配置情況
全省法院審判執行業務部門干警14611人(含院領導)，占全省干警總人數的68%；綜合行政部門7018人，占干警總數的32%。全省從事刑事審判的干警有__97人，其中法官1165人，占一線法官的12%；民事審判庭有干警2939人，其中法官2457人，占一線法官的27%；行政審判庭有干警663人，其中法官543人，占一線法官的6%；執行庭有干警2578人，其中法官1436人，占一線法官的15%；立案庭有干警__43人，其中法官816人，占一線法官的9%；審判監督庭有干警704人，其中法官603人，占一線法官的6%；人民法庭有干警2838人，其中法官1993人，占一線法官的21%，賠償辦、技術室、信訪辦、審管辦等其他業務部門法官343人，占一線法官的4%。
(三)學歷層次、年齡結構情況
截止20__年10月底，全省法院干警平均年齡42歲。年齡35歲以下的干警有5440人，占總數的25%，35歲以下的法官有2181人，占法官總數的16%；36—40歲的干警有2915人，占總數的__.5%，36—40歲的法官有1646人，占法官總數的12%；40—50歲干警有9884人，占總數的46%，40—50歲的法官有7290人，占法官總數的54%；50歲以上的干警有3390人，占總數的16%，50歲以上的法官有2485人，占法官總數的18%。
全省法院有博士研究生29人，碩士研究生1682人，大學本科學歷16637人，專科學歷2692人，專科以下學歷589人。本科及以上學歷人員占全省法院總人數的85%。法官中本科以上學歷的占法官總數的89.2%。
(四)審判輔助人員情況
1.書記員。目前，全省法院共有正式在編書記員2828名。正式書記員與法官之比為1：4。為解決人手不足問題，很多法院大量聘用編外人員。據統計，各中院聘用制書記員372名，基層法院聘用制書記員2696名。
2.司法警察。目前我省正式在編法警1460人。由于受編制限制及干部管理權限制約，一些法院無法招錄正式法警，只得聘用合同制臨時工擔任司法警察，以解決警力不足的問題。目前，中級法院聘用制法警354名，基層法院聘用制法警2107名。
3.執行員。目前全省法院執行庭共有干警2578人，其中法官1436人，執行員124人。執行人員不足，力量薄弱，造成積案增多，數量需要增加。
(一)案多人少、法官不足的矛盾突出
2002年—2012年十年間，全省法院“案多人少”大體經歷了三個階段：第一階段(2002年—2004年)為矛盾凸顯時期。2004年全省法院共審執結各類案件80萬件，與2002年相比案件增加了2.8%，法官總數減少了15.3%，人均辦案數增長19%。第二階段(2005年—2007年)為持續平穩時期。與2005年相比，2007年審執結各類案件下降3.5%，法官總數維持在__100人左右，人均辦案數連續三年基本持平。第三階段(2008年—2012年)為快速上升時期。2012年，全省法院審執結各類案件歷史性的達到100.4萬件，八年時間內案件增加了20萬件，法官總數基本沒有變化，人均辦案數增加了32.2%。
(二)案件分布和法官資源配置地區間、部門間不均衡
目前，審判任務相對較重的部門主要有民事審判庭、執行庭、人民法庭。近二年來，中級法院民庭693名法官，年人均辦案77件。基層法院民庭1801名法官，年人均辦案157件。全省有21個基層法院民庭法官年人均結案在200件以上。中級法院執行庭210名法官，年人均辦案23件。基層法院執行庭1249名法官，年人均辦案159件。有36個基層法院執行法官年人均辦案200件以上。人民法庭1993名法官，年人均辦案154件。有17個基層法院的人民法庭法官年人均辦案200件以上，辦案壓力較大。
刑庭、行政庭、立案庭、審判監督庭任務相對均衡。中級法院刑庭270名刑事法官，年人均辦案21件。基層法院刑庭802名法官，年人均辦案60件，有11個基層法院刑庭法官人均辦案在100件以上。有的地區刑事案件較少，法官人均辦案20件左右。中級法院行政庭90名法官，年人均辦案43件；基層法院行政庭442名法官，年人均辦案60件。中級法院審判監督庭125名法官，年人均辦案20件；基層法院審判監督庭409名法官，年人均辦案10件，許多審監庭法官還需承辦其他業務庭案件。中級法院立案庭170名法官，每年平均承辦案件約10000件，年人均辦案56件；基層法院立案庭職能復雜，辦案數量難以具體核算。
(三)法官斷檔現象嚴重
一是出多進少，同期補充法官數少于法官減少數。2009年以來，市、縣兩級法院通過
公務員招考、選調生、公開選拔等方式補充法官1505人，因退休、離崗、辭職、調離形式離開法院的法官1942人。二是法官職業門檻高、培養周期長，職業時間短，造成“法官斷檔”。截止20__年10月，全省35歲以下年輕法官僅占市縣法官總數的12.2%，46歲以上的法官占47%，51歲以上的2424名法官即將離崗，隊伍老化現象突出。中級法院培養民事法官需3—4年，刑事法官需4—5年，基層法官培養周期也需2—3年。三是進人渠道方式單一，法官力量補充較為困難。有的法院已經超編，不能引進工作人員。有的法院雖然空編，但因為經費支出主要依賴于當地財政保障，地方政府以不增加財政開支為由，不允許空編法院補充人員。同時，由于基層件較艱苦，亟需的人才不愿去或留不住。
(四)部門設置不合理
一是綜合管理部門設置過多，行政化色彩較重。全省19個中級法院內設部門462個，平均機構數24個，151個基層法院內設部門3384個，平均機構數22個。綜合部門占到法院機構數量的50%。二是審判執行業務部門分工越來越細，部門之間忙閑不均。機構臃腫，辦事程序繁瑣，法院內部管理復雜化。
(五)人員配置比例不合理
一是法官尤其是一線法官所占比例不高。目前全省審判執行一線法官9542人，占法官總數的70%，僅占在編總人數的44%。二是司法輔助人員數量不足，法官參與辦理具體事務性工作過多。三是內部分工不合理、導致工作量不均衡。
(六)審判資源的閑置浪費現象突出
一是“學非所用”，人崗不相適應，造成有審判資格的法官閑置浪費。許多具有審判資格的人員終生未審理過案件。一些法學科班出身的人員，因工作需要留在綜合部門。二是離崗待退政策閑置浪費了大量審判資源。截止20__年上半年，全省共有離崗法官2093名，占縣市法院法官總數的16.2%。離崗占編人員共有1937人，相當于19個中院一線法官總數或__、__兩市基層法院的法官總和。三是法院內部一些事業編和工勤人員雖然通過了司法考試，但由于身份受限不能被任命為法官，造成審判資源的浪費。四是部分司法能力較強的業務骨干逐步成長為部門負責人或擔任院領導職務后，由于承擔著行政管理職責，很少具體承辦案件，即使辦理案件，數量也明顯少于庭內人均結案數。
(七)缺乏高層次、復合型法官
目前中級法院法官中有研究生學歷的353人，本科學歷的1992人，專科及以下220人；基層法院研究生536人，本科學歷的8778人，專科及以下10__人。實行公務員考試之前，法院內政法院校畢業生遠少于復轉軍人、通過社會招干途徑進入人員、黨政機關調入人員的數量，相當一部分法官是在職教育取得的第二、三學歷。
(八)基層法院對優秀法律人才的吸引力下降，法官流失現象嚴重
一是工作壓力大。基層法院一線法官人均辦案110余件，平均每2.5天就要辦結一起案件。超負荷工作已經成為一些基層法院法官的工作常態。二是司法環境不理想。法官辦案既要注重法律效果，又要追求政治效果、社會效果，不但要把案子辦結，還要化解矛盾，維護社會和諧穩定。面對來自當事人、案外人的不理解、埋怨，乃至報復傷害，法官普遍有怕犯錯誤的思想包袱，怕接觸矛盾，辦案顧慮多，心理壓力大，不愿承辦矛盾尖銳或群體性糾紛案件。三是高要求與低保障，留不住人才。近5年來僅選調生辭職、考研、考選上級機關離開法院隊伍的就有119人。另外，法院系統內部實行逐級遴選制度，不少優秀年輕法官在成為業務骨干不久又被上級法院選調，也造成下級法院尤其是基層法院審判力量不足。
(九)編制設置相對滯后，不夠合理
目前確定編制的依據主要是轄區常住人口數量、地域面積、結案數量等，基本不考慮經濟發展情況、流動人口數量和收案數量。這種簡單化的呆板做法，導致編制分配不合理、不均衡。
(十)新招錄公務員男女比例失調
從近幾年的最終錄取結果分析，法院女性公務員占到錄用總人數的60%以上。參加工作不久，女性公務員即面臨結婚生育哺乳等現實問題，至少兩年內不能正常工作。
(一)司法機關泛行政化管理，人民法院缺乏自主權
法院的人員編制、干部職級配備、辦公場所、經費等，都是由地方黨委政府審批。法官選任行政化，法院司法投入依賴地方財政支持。地方黨政組織的一些與法院工作關系不大的會議、活動、檢查、評比擠占法官大量的辦案時間與精力。部分法院仍然要承擔一些非司法性工作，法院實質上作為地方黨政的一個部門，在很多方面缺乏自主權。
(二)法院內部行政化管理模式制約審判人力資源配置
1.層級式管理，行政化色彩濃重。為解決干部職級問題，很多法院通過增設機構來增加領導職數。增設領導，必然要占用一線審判資源，增加管理層次。中間管理環節多，容易造成部分法官主體意識淡化，產生依賴心理，遇事層層請示、匯報，影響審判和辦事效率。
2.套用行政機關公務員的管理模式。綜合服務部門很多非審判人員都評定授予法官等級，這種做法不利于培養法官群體的精英意識、榮譽意識，法官眾多也難以優其待遇、隆其地位。
(三)提前離崗離職加劇了審判人力資源配置的矛盾
法官提前離崗主要發生在基層法院和中級法院。法官提前離崗年齡距離法定退休年齡時間長，而且人員數量較多。法官是專業性較強的職業，需要豐富的經驗和閱歷，50多歲正是辦案的黃金年齡，此時離開審判崗位對法院工作是一種很大的損失。
(四)職業保障不完善
1.基層法院法官職級待遇偏低，發展空間有限。基層法院很多審判員工作幾十年解決不了副科級。目前全省41%的基層法院沒有按照中央、省委要求配備專職審委會委員。全省37%的人民法庭庭長未落實科級待遇。
2.基層法院法官經濟待遇偏低。法官的工資待遇與工作量不掛鉤，與行政職級掛鉤，職務職級不調整，工資基本不會變化。由于工資福利待遇由同級縣區財政保障，即
使同級法院之間工資待遇也存在較大差異。
(五)案件數量增長的不可預見性與人力資源配備滯后性的矛盾
1998年—2008年10年間，我省法院案件數保持在七八十萬件左右，2008年下半年以來，法院受理案件的數量出現“井噴”式增長，金融、勞資、債務、房產等糾紛大量涌現，增幅明顯,2008-2012年，短短5年間案件增加了二十萬件，大量新情況、新類型案件出現，審理期限加長，審理執行難度加大。案件數量增長的不可預見性與人力資源配備本身具有的滯后性產生了矛盾沖突。
(六)審判資源的配置缺乏科學測算基礎
業務庭的人員配備，主要參考承辦案件的數量情況，當前該庭的辦案力量強弱及現有待分配人員的數量，很少考慮專業特長、適宜從事的工作、對某類型案件的熟悉程度等因素，對人員的調配缺少科學的數據評估，隨意性較大、精細化不足。
(七)部分考評機制的科學性、合理性值得商榷
一是單純以案件數量“論英雄”。由于案件難易程度不同，社會影響等因素導致法官辦案投入的時間、精力等差異較大，這種差別化勞動難以準確在法官績效考核中體現。二是片面強調調解等指標。許多法官為片面追求調解率，遲遲不結案。各種審判績效考評制度，定性的多，定量分析少。三是考核結果與人員的'配置沒有很好銜接。很少將考核結果作為審判人力資源再配置的依據。
(一)重點加強基層法院民庭、人民法庭、執行庭的審判力量
目前“案多人少”的矛盾重點在基層法院，出在民事、執行、人民法庭等部門。基層法院民庭年人均辦案90件左右為宜，應配備3100名法官；執行庭年人均辦案80件左右為宜，應配備2400名法官；人民法庭年人均辦案100件左右為宜，應配備3000名法官。基層法院民庭、執行庭、人民法庭實有法官4952人，缺口3500人左右。
(二)深入挖掘內部潛力，優化人力資源配置機制
1.創新編制管理方式，盤活用好現有編制資源。一是轉變編制配備理念。綜合考慮轄區常住人口、日益增多的流動人口和市場經濟調整發展的態勢等各種因素。二是充分用好用活現有編制。上級增加補充的中央政法編制，要用于引進法院工作急需的高素質人才。二是建立編制動態調整機制。探索建立跨層級、跨單位編制動態調整機制，對長期空編偏高的法院，在保證其合理空編的情況下，報經省編辦批準，將其余編制上收，重新分配到其他急需的地方。
2.合理確定審判業務部門與綜合管理部門的機構設置和人員配備比例，按照人員分類管理的要求，調整隊伍結構，合理配置人力資源，解決人員結構性短缺問題。一是要以審判工作為中心，最大限度減少綜合部門對法官資/文秘站－您的專屬秘書，中國最強免費！/源的占用。二是合理確定綜合部門與業務部門的設置，盡可能避免因綜合部門數量膨脹而擠占、分散審判力量。三是在業務部門內部合理配置審判資源，依崗選才，用人所長。四是整合資源，動態調配。創新審判管理方式，推進部門工作均衡化，通過對案件實施專門化分工，提高審判效率。
3.做好“開源節流”，加大招考力度，落實法官不得提前離崗政策。建立法官職業準入保障制度。拓寬法官選拔渠道，建立法官正常增補機制，加大為基層法院補充法官力度。保證每年招考人員略多于正常退休離崗的法官數量。嚴格落實法官不得提前離崗政策：一是推遲離崗年齡，法官達到法定退休年齡之前一般不要提前離崗。二是采取返聘的辦法，讓身體健康、經驗豐富的退休法官，為法院工作發揮余熱。三是建立符合法官職業特點的退休制度，適當延長專業水平較高的資深法官的退休年齡。四是在立即停止實行提前離崗有難度的情況下，建議編制部門取消離崗占編政策。
4.實行院、庭長帶頭辦案制度。院領導要帶頭辦案審理社會影響較大、較為疑難復雜或者新類型案件，提高決策的科學性和指導的針對性。各業務庭長在抓好日常行政管理、加強綜合指導的同時，也要積極到一線辦案，充分發揮業務能力強、經驗豐富的特點，直接參與合議庭擔任審判長，審理案件緩解辦案壓力，通過處理疑難復雜案件對年輕法官進行“傳、幫、帶”。
(三)充分利用社會資源，減輕一線法官審判壓力
1.健全完善訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制。充分發揮行政調解的作用。充分運用人民調解的方式，發揮鄉村治理的作用。通過立法改革立案制度。對一些類型化的案件設置仲裁等前置程序，設置和解、調解期限，化解不了的案件再進入立案程序。法院可以通過行使司法審查權，依法對各類非訴訟調解協議的效力予以確認，提高訴訟外糾紛解決機制的公信度。
2.健全案件繁簡分流機制，推行簡易案件速裁制度。擴大簡易程序適用范圍，有條件的法院可以設立審理小額糾紛的專門機構。在依法公正的前提下，程序能簡則簡，時限能短則短。簡易程序案件可以實行集中審理。
3.借助科技手段提高審判執行效率，節約法院審判人力資源。加大科技投入，完善自動化辦公、辦案設施，提高工作效率。加快建設法院法律文書自動校對系統、類型化法律文書自動生成系統、電子簽章系統等，提高審判科技含量。將網上立案制度與社區調解對接，建立“社區網絡巡回法庭”，對標的額較小或案情較為簡單的案件劃分至社區調解中心，由糾紛發生地的調解人員進行調解，對達成調解協議的案件進行司法確認，對未能達成調解協議的案件轉為正式立案。發揮執行聯動威懾機制和訴訟誠信體系建設的功效，采取信息網絡執行借力、聯署聯動措施，建立全國范圍的“司法查控網”。
4.充分發揮人民陪審員的作用。在審理專業性較強的案件時，按照分類隨機抽取的原則在相應類別中抽取具有專業特長的陪審員參與庭審，對于涉及家庭、鄰里、土地等涉農糾紛，抽取來自基層，在當地有威望的陪審員參與調解、審理。
(四)完善司法保障機制，提高司法保障水平
1.人事管理制度保障。推動落實人員分類管理，盡快建立法官員額和法官助理制度，書記員和司法警察單獨序列管理。適量增加審判輔助人員，以政府購買服務方式接受勞務派遣人員，補充到業務部門從事審判輔助工作，可將輔助人員補充到行政、后勤崗位，綜合部門的法官調整到業務部門從事審判執行工作，
2.政治權益保障。選好配強人民法庭工作人員，落實好各項從優待警措施，在干部職級、待遇等方面向法庭干警傾斜，認真落實法庭庭長科級待遇，對那些長期在條件艱苦地方努力工作的法庭干警，要格外關注。選任基層法院領導，一般應有法庭庭長的任職經歷。新錄用人員要安排到法庭鍛煉，并鼓勵高素質人才到法庭工作。
3.職業收入保障。根據法官的職務、職級、工齡等因素制定單獨的法官工資制度，推動適合法官職業特點的福利、津貼及醫療保障制度的建立和完善，并適當向基層法院法官傾斜。
4.職業教育保障。一是按照法官培訓條例規定的目標要求，對現有培訓資源進行整合，對法官進行分類培訓，提高分析解決實際問題的能力。二是制定科學規范的教育規劃和切實可行的計劃方案，不斷完善教育內容，豐富培訓形式，創新培養方式，確保培訓時間。三是實行接受培訓與考評任用的嚴格銜接制度，把培訓成績作為考評法官、晉職、晉級的重要指標。四是有針對性培訓。實行初任法官導師制度，解決初任法官經驗不足、技巧欠缺等問題，
5.安全、健康保障。盡快建立法官執行公務過程中人身意外傷害保險制度，對打擊、報復、誣告、傷害法官的行為，進行嚴厲的責任追究。嚴格執行《人民法院、人民檢察院因公犧牲法官、檢察官特別補助金, 和特別慰問金管理暫行規定》，落實帶薪休假，定期組織健康查體，經常開展文娛活動，舉辦講座、咨詢，疏導、緩解法官心理壓力。
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